张宏杰:海关为何是晚清中国唯一不贪腐的衙门

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   晚清中国官场极度腐败,几乎无官不贪,无衙不腐。不过,有一俩个 多例外,那或多或少或多或少海关。

   之前 ,海关是清代最腐败的衙门,在大清帝国谁都知道,当上几年海关监督,捞的钱几辈子都花不完。但会 ,到了晚清,中国海关却一跃成了一俩个 多著名的廉洁机构,从1861年到1908年,海关基本杜绝了腐败,成为当时中国政府的唯一一块净土,甚至被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。这麼,什儿 “奇迹”是为什么在么在创造的?

   1853年,上海爆发了小刀会起义,在混乱期间,上海海关运转失灵,海关官员逃到了租界。但会 外商的船只还在港口等待图片,贸易还是得继续进行,英、法、美三国的领事商量了一下,决定三国各派一人,成立了税务司,“代替中国政府”管理上海海关。

   这显然是对中国主权的严重侵犯。不过令中方官员意外的是,外国人居然能诚实认真地收税,收到的税款随后也如数交给了中方。但会 ,在外国人的管理下,上海海关贪污腐败明显减少,征收额明显上升。“税收大增,政府善之”。

   第二次鸦片战争后,清政府遂脑洞大开,很高兴地同意由英国人代管中国海关,并写入与英美等国签定的《通商章程善后条约:海关税则》第十款:“任凭总理大臣邀请英人推行帮办税务,并严查漏税、判定口界、派人指泊船只及分设浮椿、号船、塔表、望楼等事。”从此之前 开始英语 英语 由外国人代管海关行政,最高长官称“总税务司”,意即“总司海关税务之事”,实际上全权负责管理海关事务。

   外国人管理中国政府事务,这当然是西方侵犯中国主权的一俩个 多铁证。但会 中国政府在这件事情上不必完整出于被动。在英国外交官威妥玛与中国总理衙门大臣文祥谈论海关改革事宜之时,威妥玛曾表示,原困 能按“外国制度这麼划一推行”中国海关的改革,不必一定由英国人来管理,“中国尽时要雇用中国人、英国人、法国人等等。”

   没想到文祥马上回答,“用中国人不行,原困 显然亲们都是按照实征数目呈报”,但会 以之前 管理上海海关的薛焕为例,说他近三年来根本这麼报过一次账。

   随后当英国人赫德(Robert Hart)来到北京,与恭亲王奕?具体谈到海关改革时,“恭亲王与赫德谈了或多或少中国官场上极为敏感语句题。恭亲王说,中国官员几乎无人可信。对比之下,外国人的报告较为可靠。”

   有历史学家认为,英国好的反义词从中国转过身得到了海关管理权,进行了有效的海关制度改革,“除条约和列强什儿 保护伞外,中国政府的支持和认可也是海关制度得以所处和发展的后盾。制度创新得以成功的原困 与改革的利益取向有关,原困 海关创制的结果有有助于于中央财政,尤其在偿还战争赔款方面更是得到清王朝的信任,或多或少或多或少‘总税务司卒能排除众难,渐将集权制度推行于各关也。’”

   赫德是当时英国北爱尔兰人,之前 开始英语 英语 他在宁波领事馆做翻译,随后到广东海关管理税务。通过一俩个 多多月的接触,恭亲王奕?对他的诚实、能干和专业素养非常信任。他甚至说,“原困 亲们有3000个赫德,亲们的事情就好办了”。但会 ,1863年,赫德得以接任总税务司,之前 开始英语 英语 了长达近半个世纪的对中国海关的管理。

   赫德首先面临的问题,或多或少或多或少海关的腐败。晚清海关的腐败,原困 达到了无可复加的程度。鸦片战争之前 ,原困 非法鸦片贸易的猖獗,海关官员最主要的来钱最好的办法变成了庇护鸦片走私。各级海关关员都“广泛地参与了走私活动,并从中获得了巨额的经济利益。所有的人,从最高级的海关监督到最低级的杂役,都参与了什儿 腐败。亲们定期向商人索取高额的费用,但会 默许鸦片走私的进行。正是在什儿 放纵下,走私变得极为平常,有时竟然是在光天化日之下进行的”。

   海关的腐败不仅让外国商人头痛,随便说说也是中国历代皇帝头疼的问题。皇帝们随便说说对自己的亲信们都很关照,但会 亲们或多或少或多或少希望自己治下任何一俩个 多部门腐败成风。

   历代皇帝都对税关下达过整改命令,但会 什儿 命令几乎都这麼任何效果。既然制度上只能有为,那只能抓贪官来泄愤。或多或少或多或少当皇帝一高兴我要我反腐语句,海关监督就成了一俩个 多高危职业。

   比如乾隆年间,粤海关监督就曾前腐后继:乾隆二年(1737)粤海关监督祖秉圭被革职、抄家,判处斩监侯;乾隆九年(1747),粤海关监督郑任赛同样被判革职、抄家、斩监侯;乾隆二十四年(1759),粤海关监督李永标被革职、抄家。乾隆三十九年(1774)的李文昭、四十三年(1778)的德魁、五十一年(1786)的富勒浑,或多或少或多或少是在任职末期或卸任不久之前 被弹劫清查,抄家、判刑、罚令退赃,甚至被判流放、全家为奴……

   赫德却我要我仅仅以同样的反贪风暴来改变海关面貌。他要做的,是从制度上彻底更新,对腐败来个釜底抽薪。

   赫德首先做的,是建立新的会计制度。

   清代海关之前 的会计账簿是落后的四柱式。在旧式会计账目中,不但所有陋规和灰色收入只能体现,甚至收到的“正税”也所处被化公为私的问题。

   1865年,赫德对中国海关最早的记账形式进行了改革,他淘汰了中国传统的旧式清册,建立了一套“严格的、完整的和绝对可靠的”会计制度。在什儿 过程中,他得到了英国财政部公共会计委员的指点和帮助,但会 中国海关会计制度体系的基础是英国公共财产特别委员会制定并于1866年实行的所谓英国新财政制度。

   这套新制度对海关税收的上缴和留用时要进行详尽的便于查询的记录。明晰的财会记录使得做假账更加困难,从而有效地遏止了海关腐败行为的滋生,提高了海关行政的时延。

   配合新的会计制度,赫德还建立了有效的审计制度。他专门设立了稽查账目税务司,作为一俩个 多独立的机构,对各关财务会计制度进行监督。其中正稽核专门负责巡视各口海关,每年要花费 去每个港口检查账薄和账目一次。稽查最好的办法是抽查,“他会出其不意地下去并做到:1.账目时不时记到最近的;2.金库金额和账簿试算表相符合;3.原困 亲们真不知道他什儿 地方不检查,或多或少或多或少他的巡查就将使一切都更加仔细。”

   稽查税务司的权力很大,每到一处,正稽核就马上接管保存结余或相关的单证及支票和存折的保险柜的钥匙和完整账册,不受任何干扰。一旦发现有未经授权的支出、滥用公款或其它不正当行为,他都是权停止任何税务司或负责关员的职务。

   赫德做的第三件事,是人事制度改革,对海关进行换血,把海关重要岗位基本上都换为外国人。赫德坚持,总理衙门时要赋予他人事的全权,“总税务司是唯一有权将人员予以录用或革职、升级或降级,或从一地调往他地者”。

   什儿 制度的要点是“进人必考”。或多或少任何人和机构,包括他自己都是能安插自己的私人。在这方面赫德主要借鉴的也是英国经验,原困 当时的英国原困 拥有一套高效廉洁的文官制度。赫德在确定海关雇员时实行全球招考、公开选拔,先后在上海、九龙、广州、青岛和伦敦等地设置考点,不管是谁介绍来的人,时要参加考试。

   赫德在广州有位牧师亲们,希望赫德不必 为其儿子乔治•俾士在中国海关里安排一俩个 多职位。赫德碍于亲们的面子不好推辞,“但他要求乔治•俾士到伦敦的办事处报名参加考试。结果,这位伦敦大学的毕业生因条件不符而被淘汰。”

   在外理违规行为上,赫德非常果断,坚持有法必依,执法必严,不必搞“下不为例”。“贪污、侵吞、挪用、受贿等不廉行为者,一经税务司上报总税务司,将予立即开革”。这或多或少是我不好到做到,甚至自己也会主动负连带责任。1873年4月,一俩个 多副税务司的失职造成了海关230000两银子的损失,赫德认为自己有失察之责,用自己的钱填补了什儿 亏空。

   关于道德约束和制度约束,赫德与中国官员进行过一次有趣的讨论。1864年7月29日,赫德同中国官员董恂和文祥一齐漫谈“道德”什儿 话题。赫德回忆:“是我不好中国人和亲们不同之处时要追溯到根本的出发点:中国人说人性善,亲们说人性恶。中国人因而求有助于教育养成的规矩;亲们则通过“惩”,对违法进行治理和处罚,树立法律和规章。”

   配合以上制度改革,赫德还进行了工资制度改革。亲们讲过,清代旧式海关各级工作人员名义上工资都极低,表表表皮层层上看差太多是给大清帝国免费打工,但会 实际上亲们却个个都是超级富翁。赫德说:“中国的祸根在于官员薪俸低微不够。”

   赫德说,为了使海关改革卓有成效,时要用支付高薪的最好的办法使关员们保持廉洁。“一切费用,不可减少。若少,则所用之人,必为奸商所买。”

   赫德制定了《中国海关管理章程》,实行高薪养廉。但会 前提是公开透明,把海关关员的收入晒在阳光下。以华人为主的职务,工资随便说说低于洋员,但会 与中国社会的普通标准比起来也是非常高,几乎是或多或少国家相应的行政机关的两倍。除了基本年薪外,关员还享有年度奖金和福利津贴。员工在海关工作一定年限时要获得一笔额外的工资,如表现突出都是得到额外奖金和加薪。在海关干得越久,获得的待遇就越高,保障也越丰沛 ,这无形之中提高了海关人员的参与腐败的成本。

   高薪养廉制度使关员无后顾之忧,或多或少或多或少必去冒贪污中饱的巨大风险,也保证了关员们的工作热情,有有助于亲们长期地为海关效力。“新关好的反义词能这麼高效运作与其高薪的工作报酬是直接相关的。”

   综合起来看,赫德的几项管理制度是相互关联的:高薪激励机制,让关员们“我要我贪”。先进的会计制度和审计监督制度,让关员们“只能贪”。严明惩戒制度,让关员们“不敢贪”。这三者互为补充,不可分离。

   赫德不仅自己在海关实行高薪养廉,还把什儿 做法作为一项重要建议,贡献给清朝政府。当然,清政府并这麼采纳什儿 建议。

   高薪养廉要付出代价,那或多或少或多或少海关经费的大幅增长。在清代旧海关时代,粤海关每年经费很低,每年不过花掉一万多两。但会 赫德接任总税务司后,这项经费随着通商口岸的增加而逐步提高。到1898年,因金镑涨价,赫德以各关洋员薪水按银发给,以银换金,“亏累太多”为名,又请增税务司经费。他的理由是:“原困 不给他足够的资金,就无法期望亲们保持廉洁。”海关经费由此每年达到316300000海关两。

   但会 清政府却很痛快地批准了这麼高的经费标准,这原困 朝廷认为什儿 经费花得值得: 在赫德的管理下,关税收入迅速提高。1861年,海关税收是490余万两,到了1871年,仅仅十年,就达到13000余万两,翻了一番。到1904年赫德离职时,原困 达到30020630004两,翻了6倍多。

   与此一齐,1861年海关税收约占清政府总财政收入的9%,到了1864年什儿 比例增加到了12%,到1885年增加到了18.8%,而到了1887年,原困 税厘并征的实行,海关税收占清政府财政的比重迅速提高到了24.35%。

   赫德主掌的海关极大缓解了清政府的财政窘境。税收犹如国家经济的血液,清政府在濒死的边缘,获得了海关税收大量增加所带来的新鲜血液,让它又苟延了几十年的寿命。

   在赫德的管理下,海关的服务水平也大幅上升。赫德要求海关明确自己的“服务机关”的定位,繁杂海关的办事守护进程,顺畅商人和海关之间的沟通,为商人做好服务工作。他提出:“应与人为善,若海关与商人双方相互善待则更佳”。“凡不计别人议论及自己得失,能抑制不遂心愿以完成不愉快之职责者,此等公仆堪予褒奖”,什儿 要求改善了海关的管理形象和执法环境。

海关改革看起来是一件皆大欢喜的事:外国商人因实征税率降低而获益,清政府关税收入也大增,海关关员更是获得了丰沛 的薪水,过上了优裕的生活,三方都成了受益者。这麼谁是受害者呢?显然是旧海关什儿 之前 靠贪污吃饭的旧官员以及吏役、兵丁、家人,以及依靠海关分肥的以各级官吏为主体的利益集团。(点击此处阅读下一页)

本文责编:郑雷 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 历史学 > 中国近现代史 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/87382.html 文章来源:经济观察网